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发布于 4周前 阅读数 5459

观察 | 整治虚拟货币“挖矿”活动的意义与法治思考

作者:邓建鹏(中央财经大学法学院教授、金融科技法治研究中心主任)

一、《通知》主旨与当前的意义

在2021年9月24日,国家发展改革委员会等十一个部门发布《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》(下文简称《通知》),要求推进整治虚拟货币“挖矿”活动。《通知》认为,虚拟货币“挖矿”活动是通过专用“矿机”计算生产虚拟货币的过程,一方面,其大量消耗能源,碳排放量大,对社会贡献与价值有限;另一方面,虚拟货币生产、交易环节衍生的风险越发突出,对节能减排带来不利影响。值得注意的是,在5月21日,国务院金融稳定发展委员会召开第五十一次会议,会议提出坚决防控金融风险,打击比特币“挖矿”和交易行为。因此,这次《通知》的发布,意谓着以规范性文件的形式,具体明确了国务院金融稳定发展委员会的会议精神,依规行政,进一步推动各地方政府具体落实国家政策。

在具体举措方面,《通知》严禁新增虚拟货币“挖矿”项目,要求加快存量项目有序退出。在过去几年,比特币价格飞涨,受其“财富效应”的巨大吸引,比特币“挖矿”成为一些资本竞相追逐的产业,一些相关企业以大数据中心、云计算或区块链等高新技术旗号,一些地方政府积极招商引资,对这些“挖矿”企业给予税收或电价等方面的优惠政策。但是,“挖矿”产业一哄而上,产生很多问题。中国大陆地区比特币算力曾长期占据全球算力的百分之七十以上,大量民间资本先后角逐这一行业,挤占了这些资本原可服务于实体经济或其它数字经济的机会成本;一些地方因此火电能耗巨大,或者本用于实体企业的部分水电被“挖矿”企业消耗,并造成国家碳减排的压力;“挖矿”产业无止尽的状大,比特币系统算力的增强,带动更多中国“散户”加入“炒币”大军,存在金融风险漫延的可能。综上,当前整治活动对促进我国产业结构优化,推动节能减排,按期实现碳达峰、碳中和的国家目标,防止更多民间资本甚至上市公司跟风进入“挖矿”行业,鼓励资本更多地更好地服务于实体经济,防范个人“炒币”金融风险扩大,将具有一定的现实意义。

不过,以往的整治活动存在“运动式”执法色彩。在推进国家政策与产业目标实现的同时,应尽最大可能避免“运动式”执法、产业政策大起大落对社会经济的负面冲击,使行政监管执法严格符合党中央十八大以来一贯倡导的“全面依法治国”精神。《通知》特别提及在保证平稳过渡的前提下,结合各地实际情况科学确定退出时间表和实施路径;要运用法治思维和法治方式全面推进虚拟货币“挖矿”活动整治工作,严格执行有关法律法规和规章制度,严肃查处整治各地违规虚拟货币“挖矿”活动;要积极作为、稳妥推进,既实现加快退出,又妥善化解矛盾纠纷,确保社会稳定。在整治活动中运用法治思维与法治方式,是该《通知》的一大亮点,应引起地方政府落实政策时高度重视。为此,笔者提两点思考建议。

二、“整治”活动的两点法治思考

首先,“整治”活动应与法治精神保持高度一致。此前个别地方政府为消耗本地多余的电能或废弃的水电,推动本地经济发展,增加就业岗位,曾以招商引资形式吸引一些“挖矿”企业前来投资设厂。个别企业投资规模巨大,在《通知》出台前即与个别当地政府订立具备合法形式的契约,约定地方政府所给予的优惠政策和相应期限。当前,《通知》要求各地方政府停止对虚拟货币“挖矿”项目的一切财税支持,对地方政府已经给予税费、房租、水电费等优惠政策的存量项目,要限期予以停止和取消。这意味着国家政策与个别地方政府此前同某些“挖矿”企业的约定将出现巨大背离,新的产业政策将给相关企业可能造成巨额损失。古人云:“法无信不立。”孔子指出:“言忠信,行笃敬,虽蛮貊之邦,行矣。言不忠信,行不笃敬,虽州里,行乎哉?”根据公平、诚信的法治内在精神,地方政府在责令“挖矿”企业有序退出,停止继续给予相应优惠措施的同时,为防止“一刀切”式的落实政策,损害原本属于合法经营的企业的利益,损害地方政府营商信誉环境,是否应给予相关企业适当补偿,并给相关企业较为宽松的退出时间表,笔者认为可以考虑。

其次,国家后续政策的出台应以此为契机,保持政策的连续性与可预期性,减少政策对经济的过度冲击,增强企业家和投资者对产业政策的可预测性,减少社会成本的无谓损耗。在过去,一些行业经常性地陷入“治乱循环”的怪圈,“放-管-抓”式的产业政策高度波动,增加了企业经营成本,与近年国务院出台的《优化营环境条例》的基本精神存在出入。具体而言,互联网金融风险专项整治办工作领导小组于2018年1月下发文件,要求各地引导辖内企业有序退出“挖矿”业务。随后国家发展改革委出具的《产业结构调整指导目录(2019 年本)征求意见稿》将“挖矿”行业列为淘汰产业,各地方政府据之开始清除“矿场”。但是,在2019年11月,国家发展改革委员会正式颁布《产业结构调整指导目录(2019 年本)》,将此前征求意见稿中属于淘汰产业的“虚拟货币挖矿”删除。根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》,《产业结构调整指导目录》是引导投资方向、政府管理投资项目,制定实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类组成。不属于以上三类,且符合国家有关法律、法规和政策规定的为允许类,不列入《目录》。在民商事领域中,法治精神贯彻“法无明文禁止即可为”。在没有国家法规范明文禁止的前提下,意味着2020年元旦起“挖矿”行业属于国家允许类的产业。受此产业政策调整及比特币价格上涨等因素影响,2020年起中国大陆进入“挖矿”行业的民间资本继续增加。此次《通知》再度提出将虚拟货币“挖矿”活动列为淘汰类产业,将“虚拟货币‘挖矿’活动”增补列入《产业结构调整指导目录(2019年本)》“淘汰类”。在增补列入前,将虚拟货币“挖矿”项目视同淘汰类产业处理,按照《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》(国发﹝2005﹞40号)有关规定禁止投资。这表明国家产业政策短期内调整太大。产业政策过度跳跃,将影响从业者对市场前景的稳定预期,冲击行业的有序发展。政策波动巨大,投资者和经营者在从事市场决策时,难以预测未来该行业是不是可以干,难以判定市场的发展趋势和政策走向。针对上述问题,理应从法治思维给予规范。2019 年 2 月 25 日,习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议,会议强调法治是最好的营商环境,要依法平等保护各类市场主体产权和合法权益,在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。在经济领域严格执行法治精神,赋予相关企业行业发展的确定性和市场的可预期性,根据事先经由合法程序通过的法律法规的相应规定,严格保障具体相关企业和公民的财产安全、交易安全及和其它相关的各种合法权益。

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